CAMBIO DE PARADIGMA DE PROTECCIÓN CIVIL A LA GESTIÓN INTEGRAL DE RIESGOS

        El pasado  de 8 de abril, tuve el privilegio de ser invitado por la Arq. Myriam Urzua Venegas, Secretaria de Gestión Integral de Riesgos y Protección Civil de la CDMX, a quién agradezco la deferencia, para participar en la mesa de análisis “Cambio de paradigma de Protección Civil a la Gestión Integral de Riesgos” que tuvo como objetivo visibilizar la concepción de Protección Civil y el cambio de paradigma hacia la Gestión Integral de Riesgos a través de las políticas públicas implementadas, así como las acciones desarrolladas en los últimos años. Un honor compartir la mesa virtual con Enrique Guevara, Rodrigo Garibay y Rafael Marín, personas que tengo en alta estima. A continuación les comparto mi participación.

 

¿Qué avances ha tenido la Gestión Integral de Riesgos?

 

En 2012 se publica la Ley General de Protección Civil en atención a los acuerdos internacionales del Marco de Acción de Hyogo, a los pocos años, con el cambio de paradigma en el Marco de Sendai la normatividad mexicana queda desarmonizada, por no decir obsoleta y, aunque tuvo sus reformas, la última de 2020 vino a dar un gran paso en retroceso con la abrogación del FONDEN. A casi 10 años de creada la norma urgía su actualización, sin embargo, diversos actores apostaron por una nueva Ley que no ha prosperado y desde 2019, en la práctica quedamos en un limbo jurídico dado que las normas locales no prosperan su actualización por la incertidumbre de una vida útil limitada ante el desgaste político que representa elaborar o reformar la norma.

 

Tenemos ejemplos exitosos como la inclusión de la GIRD en las Constituciones Locales de la Ciudad de México y Chiapas. El caso de la Ley de Gestión Integral de Riesgos y Protección Civil de la Ciudad de México es peculiar, a pesar de contar en 2019 con un instrumento jurídico vanguardista que pudiera ser ejemplo para otras entidades; otros intereses muy ajenos a la reducción de riesgos le hace reformas importantes que seguramente en el corto plazo tendrá consecuencias negativas.

 

Pero bueno, tampoco se puede hablar solo de retrocesos, a pesar de las piedras en el camino y a veces de gobiernos que se resisten a la transparencia y la participación activa de la sociedad, México sigue siendo una nación que lucha por mantenerse vigente en el tema de la GIRD, y para ser lo más objetivo posible realizo una comparativa con las acciones a nivel Nacional y Local que promueve el Marco de Sendai en cada una de sus Prioridades:

 

PRIORIDAD	ACCIONES	MAXIMO	MÍNIMO
1.   Comprender el riesgo de desastres.	15	12	0
2.   Fortalecer la gobernanza del riesgo de desastres para gestionar dicho riesgo.	11	6	0
3.   Invertir en la reducción del riesgo de desastres para la resiliencia.	17	7	0
4.   Aumentar la preparación para casos de desastre a fin de dar una respuesta eficaz y “reconstruir mejor” en los ámbitos de la recuperación, la rehabilitación y la reconstrucción.	16	15	7

 

Esto viene a visibilizar varios aspectos relevantes; primero que en lo local no se conoce y no se le otorga importancia al instrumento rector internacional para la reducción de riesgos de desastres, segundo, que la palabra “resiliencia” ha sido sobre explotada y no se le vincula al proceso de la gestión integral del riesgo y cuando sucede, se hace para minimizar desde la esfera política, las variables de exposición y vulnerabilidad como principales factores del riesgo y, tercero, el Sistema Nacional de Protección Civil, ofrece mucha resistencia desde lo local para permanecer en el enfoque reactivo.

 

Debemos entonces aceptar que el Sistema Nacional de Protección Civil en la práctica se encuentra desarticulado con importantes brechas de desigualdad en sus capacidades, que no necesariamente se encuentran vinculadas al nivel socio económico y presupuestal de cada entidad federativa, sino a la voluntad política de los gobiernos locales y a las capacidades en el sentido amplio, de los titulares de las dependencias estatales y municipales.

 

¿Qué obstaculiza la implementación y el desarrollo de la Gestión Integral de Riesgos a todos los niveles de gobierno?

 

Esta es una pregunta incómoda pero quizás la más importante de ésta mesa porque habla de la piedra en el zapato. Quizás mis compañeros del panel la abordarán desde un enfoque más institucional, personalmente considero los siguientes:

 

Falta de voluntad política: Aunque dista mucho del origen de la frase acuñada por Rousseau, y que la define como la suma de intereses que tiene un pueblo en común, es decir, nuestro sistema político se ha encargado de enraizar dicha frase como las ganas de un político de dar visto bueno, o no, a una determinada iniciativa, o hacernos creer que, quien ostenta el poder tiene voluntad absoluta sobre lo que se puede o no se puede hacer desde la función pública. Sin embargo, es una realidad, y para un político que desde lo local administra un territorio con visión de corto plazo, tres años, trabajar en la gestión integral del riesgo no es políticamente rentable ya que son inversiones que no se ven y no venden su imagen y apuesta a que en su período no suceda nada que la manche.

 

Débil política pública institucional de transversalidad: Fundamentalmente en los organismos sectoriales centrados en la planeación y el ordenamiento territorial¸ la vivienda, infraestructura, el medio ambiente y el bienestar social que, al considerarse en la práctica ordinaria, ajenos a la materia, delegan consciente o inconscientemente el tema al área de protección civil, por lo que se incrementan y aceleran las variables del riesgo relacionadas con exposición y vulnerabilidad considerando a éstas como condicionantes persé de la gestión integral del riesgo de desastres.

 

Marco normativo nacional desarticulado: Independientemente de la falta de actualización de la Ley General, particularmente en las atribuciones y competencias de los tres órdenes de gobierno, las normas estatales y municipales no son armonizadas, por lo general en una línea de tiempo desarticuladas entre sí, incluso en muchos casos, bajo el injustificado en ésta materia, argumento de la autonomía municipal violenta el principio de congruencia jurídica, vulnera la certeza jurídica, promueve la corrupción y discrecionalidad, desincentiva el cumplimiento y se convierte en un instrumento recaudatorio más que preventivo.

 

Bajo perfil técnico y permanente rotación en los responsables locales: El proceso de certificación que establece la Ley General de Protección Civil para los responsables de protección civil en el país, se ve rebasado ante lo amplio del territorio, los 2467 municipios con se supone, igual número de titulares, la reducida capacidad humana, técnica y presupuestal del organismo regulador. Podemos sumar a ello la baja y en ocasiones nula preparación en gestión de riesgo del personal operativo y la permanente rotación de los mismos por definiciones políticas irresponsables de sus titulares bajo el argumento de la autonomía municipal y la facultad constitucional de nombrar discrecionalmente a los colaboradores de la administración pública.

 

¿Qué Políticas Públicas son necesarias para fortalecer la Gestión Integral de Riesgos en la práctica dentro de los sectores público, privado y social?

 

Considero que sin importar la Política Pública que se defina para fortalecer la GIRD en el ámbito nacional y local, es importante que vaya acompañada, y la comparto totalmente, de la propuesta que hace el Dr. Sergio Puente, en su ponencia “Del concepto de Gestión Integral de Riesgos a la política pública en protección civil, los desafíos de su implementación” (2012) establece que las aristas de la política pública deben estar fundamentadas en ejes normativos específicos de un Sistema de Gestión Integral del Riesgo de Desastres con fundamento en los principios de "Eficiencia y equidad", "Integralidad", "Transversalidad", "Corresponsabilidad", y "Rendición de cuentas". Personalmente yo agregaría “Gobernanza”.

 

Eficiencia y equidad: En el ámbito de la GIRD debe prevalecer igualdad en cuanto a condiciones de información, conocimiento, oportunidad y atención para toda la población. Debe de la misma forma haber conciencia de que la vulnerabilidad no es homogénea. También implica la asignación de recursos a las entidades o grupos sociales expuestos al riesgo de desastres, en función de un riguroso conocimiento del mismo, que debería estar sustentado en los Atlas de Riesgos, y éstos a su vez estar integrados en una plataforma de Sistema de Información Geográfica que permita su constante actualización y el análisis dinámico de variables.

 

Integralidad: Requiere la permanente retroalimentación del conocimiento sobre los diversos tipos de amenazas, los factores que generan vulnerabilidad y exposición, así como de las acciones necesarias para reducir la vulnerabilidad de las personas y bienes expuestos a un desastre, en el marco de un proceso integrado que debe incluir programas de participación ciudadana.

 

Transversalidad: La política pública debe estar normada por una transversalidad intersectorial vinculante y entre los diferentes órdenes de gobierno. Debido a que el Estado es el principal actor en la construcción social del riesgo de desastre, tiene la responsabilidad de coordinar de manera congruente la toma de decisiones en los diferentes órdenes de gobierno, intra e intersectorialmente.

Corresponsabilidad: La responsabilidad de la protección de la población es tarea fundamental del gobierno. Todos y cada uno de los individuos tienen el derecho de conocer el riesgo al que se está expuesto, por lo que se deben brindar a la población accesibilidad a la información que le garantice el conocimiento sobre las dimensiones de riesgo en las que está inmersa, así como brindar las opciones e instrumentos para mitigarlo. Es precisamente la apropiación y la práctica social del conocimiento en torno al riesgo la antesala del principio de corresponsabilidad.

 

Rendición de cuentas: La no observancia de la normatividad es uno de los ingredientes fundamentales de la construcción social del riesgo de desastres, ya que opera en detrimento de la legitimidad política de un Estado de Derecho. Por ello, la rendición de cuentas a través de mecanismos como la transparencia y la fiscalización debe ser inexcusable. En este punto le agregaría, o la observancia discrecional de la normatividad.

 

Gobernanza: Vista como uno de los principios que establece el Marco de Sendai, Es necesario contar con claros objetivos, planes, competencia, directrices y coordinación en los sectores y entre ellos, así como con la participación de los actores pertinentes. Por lo tanto, el fortalecimiento de la gobernanza del riesgo de desastres para la prevención, mitigación, preparación, respuesta, recuperación y rehabilitación es necesario y fomenta la colaboración y las alianzas entre mecanismos e instituciones en la aplicación de los instrumentos pertinentes para la reducción del riesgo de desastres y el desarrollo sostenible.

 

¿Cuáles son los retos a los que actualmente se enfrenta la Gestión Integral de Riesgos?

 

La Ley General de Protección Civil vigente nos dice que: “Las políticas públicas en materia de protección civil se ceñirán al Plan Nacional de Desarrollo y al Programa Nacional de Protección Civil, identificando para ello las siguientes prioridades:”, dentro de las cuales en su fracción V señala: “Incorporación de la gestión integral del riesgo, como aspecto fundamental en la planeación y programación del desarrollo y ordenamiento del país para revertir el proceso de generación de riesgos”.

 

Debemos reconocer entonces, la falta de máxima publicidad al Programa Nacional de Protección Civil para que funcione como eje rector de los Programas Estatales y Municipales en la materia para así evitar, lo que actualmente sucede, una falta de dirección, coordinación y objetivos comunes.

 

Desde mi óptica el principal reto es que las dependencias integrantes del SINAPROC tengan la voluntad política y la capacidad para enfrentar los riesgos derivados del desarrollo y particularmente las causas subyacentes.

 

Trabajar la gestión integral del riesgo de desastres con una política pública federal con enfoque de inclusión a las personas con discapacidad y perspectiva de género.

 

Reforzar los esfuerzos para migrar de un SINAPROC de Seguridad Nacional con un cómodo enfoque de respuesta militar o de seguridad pública a un enfoque más amplio de Seguridad Humana desde la perspectiva de los Derechos Humanos, tal como se establece en la resolución 66/290 de Naciones Unidas.

 

Plantear o replantear esquemas y estrategias de acreditación de las Universidades o Instituciones de Educación Superior que ofertan estudios de protección civil y/o gestión integral de riesgos para que sean actualizados y acordes a las tendencias internacionales; también un nuevo planteamiento e instrumentación en lo referente a la certificación de los funcionarios tomadores de decisiones y operativos del SINAPROC.

 

Pero también comparto la visión del Dr. José Emilio Baró Suárez en su libro “Enfrentando los riesgos socionaturales” (2018), sobre varios aspectos específicos que se deben de considerar para enfrentar los retos de manera si no exitosa, al menos gradual y dignamente:

 

Desarrollar capacidades individuales, comunitarias y organizativas locales que establecen pautas y regulaciones de actuación y disponen de mayores capacidades logísticas, técnicas, financieras y jurídicas para la gestión.

 

Priorizar la gestión preventiva del riesgo local de desastre fundamentalmente en la capacitación, formación y superación del personal operativo de Protección Civil, principalmente de los municipios para que sea certificado, de base y con garantías de continuidad de acuerdo a su desarrollo y desempeño.

 

La Gestión Integral del Riesgo debe ser fortalecida asignando recursos a los municipios, no solo para elaborar su atlas de riesgo, sino también para su gestión y actualización permanente.

 

Internalizar y financiar la Gestión Integral del Riesgo en los Planes de Desarrollo Municipales y Programas de Ordenamiento Territorial mediante la instrumentación, gestión y articulación con los Atlas de Riesgos.

 

Aumentar y consolidar la participación comunitaria en los Sistemas de Alerta Temprana, para los diferentes eventos geológicos e hidrometeorológicos más recurrentes.

 

Promover e incrementar localmente la penetración de los seguros para la recuperación de daños.

 

En resumen, el verdadero reto es que ante la nueva realidad de la reducción de presupuestos en todos los niveles de gobierno, deben prevalecer las “3C”: continuidad, capacidad y creatividad; pero sobre todo la voluntad política ya que el propósito de toda Ley de Protección Civil es el interés general y el bien común, por tanto, poco podríamos esperar de un país donde históricamente tenemos un 99% de impunidad, entonces únicamente cuando hablemos de cumplirla y hacerla cumplir, podremos hablar de corresponsabilidad de gobierno y sociedad.