¿FUNCIONA EL MANUAL DE ORGANIZACIÓN Y OPERACIÓN DEL SISTEMA NACIONAL DE PROTECCIÓN CIVIL?

¿FUNCIONA EL MANUAL DE ORGANIZACIÓN Y OPERACIÓN DEL SISTEMA NACIONAL DE PROTECCIÓN CIVIL?

 

Si bien la Gestión del Riesgo de Desastre debe verse con una perspectiva multidisciplinaria, siempre debe existir una entidad que sea la regente en los aspectos de dirección para hacer efectivas la gestión predictiva, la gestión preventiva, la gestión correctiva y la gestión prospectiva. (Flores Sánchez C. O., https://www.blogger.com, 2019).

 

En México, se cuenta con el Manual de Organización y Operación del Sistema Nacional de Protección Civil, mismo que, además de no haber sido socializado, fue reformado para el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, y publicado el 13 de julio de 2018 (Poder Ejecutivo Federal, 2018), o sea, a pocos meses antes de que se culminara la administración para el cual fue reformado, a pesar que indica que dicho Manual es de observancia obligatoria para las dependencias de la Administración Pública Federal, en el ámbito de sus respectivas competencias, y conforme a las disposiciones legales aplicables, y que la obligatoriedad del Manual debe ser extensiva a las entidades paraestatales. Cabe señalar, que este documento no se había actualizado de manera oficial desde el 23 de octubre de 2006, lo que nos indica que hubo casi 12 años de desinterés en el tema.

 

Con la administración 2018-2024, hubo una serie de reformas a la Ley con la desaparición, creación y transferencia de instituciones y dependencias que ya poco tienen que ver con dicho Manual, y que, aunado a la falta del conocimiento de los procedimientos del mismo, funcionarios de una y otra administración no contemplaron la participación de sus dependencias en las labores de Gestión del Riesgo de Desastre.

 

La Ley Orgánica para la Administración Pública Federal (Cámara de Diputados, 2019) actual, es decir, para la administración 2018-2024, en su artículo 30 bis, establece: “A la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana corresponde el despacho de los asuntos siguientes…”:

 

XX. Conducir y poner en ejecución, en coordinación con las autoridades de los Gobiernos de los Estados y la Ciudad de México, con los gobiernos municipales y con las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, las políticas y programas de protección civil del Ejecutivo, en el marco del Sistema Nacional de Protección Civil, para la prevención, auxilio, recuperación y apoyo a la población en situaciones de desastre y concertar con instituciones y organismos de los sectores privado y social las acciones conducentes al mismo objetivo;”

 

El Manual por su parte, establece lo siguiente:

“Corresponde a la Secretaría de Gobernación, en materia de protección civil, lo siguiente:

● Conducir y poner en ejecución, en coordinación con las autoridades de los gobiernos de los estados, de la Ciudad de México, con los gobiernos municipales, demarcaciones territoriales, y con las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, las políticas y programas de protección civil del Ejecutivo, en el marco del SINAPROC, para la prevención, auxilio, recuperación y apoyo a la población en situaciones de desastre y concertar con instituciones y organismos de los sectores privado y social, las acciones conducentes al mismo objetivo;” (Diario Oficial de la Federación, 2018)

 

Evidentemente, lo que hicieron los legisladores, fue copiar el texto de las atribuciones de la Secretaría de Gobernación descritas en el Manual para plasmarlas en las de la Secretaría de Seguridad y Protección Ciudadana en la Ley, sin un análisis adecuado.

 

Como establece Allan Lavell (Lavell A., Conversatorio sobre resiliencia, desigualdad y pobreza extrema en la ciudad de Lima-Perú., 2018), la gestión del riesgo abarca formas de intervención muy variadas, que van desde la formulación e implementación de políticas y estrategias, hasta la implementación de acciones e instrumentos concretos de reducción y control.

 

La gestión del riesgo admite distintos niveles de intervención que van desde lo global, integral, lo sectorial y lo macro-territorial hasta lo local, lo comunitario y lo familiar. Requiere de la existencia de sistemas o estructuras organizacionales e institucionales que representen estos niveles y que reúne, bajo modalidades de coordinación establecidas y con roles diferenciados acordados, aquellas instancias colectivas de representación social de los diferentes actores e intereses que juegan un papel en proceso de construcción del riesgo y en su reducción, previsión y control. Esto es, involucrar a través de la Gobernanza a los distintos actores políticos y sociales, pero definitivamente, sí hay que decir qué, cómo, cuándo y para qué en cuanto a su participación. De allí que el Manual sea necesario, principalmente porque puede ser una guía para la reducción de la vulnerabilidad.

 

Ahora bien, si es un objetivo migrar del Sistema Nacional de Protección Civil al Sistema Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, es absolutamente indispensable que cada una de las instituciones y dependencias de la administración pública de los tres órdenes de gobierno sea contemplada en el Manual de Organización y Operación, además de las Organizaciones de la Sociedad Civil e Instituciones Académicas que deben participar, practicando la Gobernanza y evidentemente, la Transversalidad, dentro de los esquemas de la gestión de riesgos.

 

Hacer una revisión, actualización y, sobre todo, socialización de ese Manual, será como escribir la partitura de una sinfonía que permita a todos participar positivamente en el gran concierto de las actividades de prevención, preparación y mitigación, lo que muy seguramente redundará en ahorros económicos, en la consecución de los Objetivos para el Desarrollo Sostenible, y generar y fortalecer la Resiliencia en Localidades y Municipios, pero de manera importante, en la salvaguarda de la vida humana en nuestro país.

 

Es innegable que el Manual actual tiene una base sólida, misma que puede seguir siendo importante para desarrollar un documento guía que nos permita establecer de manera adecuada los tres tipos de Gestión, pero incorporando las actividades muy definidas del qué hacer preventivo, correctivo y prospectivo.

 

El mismo documento, establece en su apartado IV. Organización del Sistema Nacional de Protección Civil que, de acuerdo a la Ley General de Protección Civil, el sistema se encuentra integrado por todas las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, por los sistemas de protección civil de las entidades federativas, sus municipios y las demarcaciones territoriales; por los grupos voluntarios, vecinales y organizaciones de la sociedad civil, los cuerpos de bomberos, así como los representantes los sectores privado y social, de los medios de comunicación y los centros de investigación, educación y desarrollo tecnológico.

 

Lo importante aquí es la difusión, puesto que debe hacerse del conocimiento de los Gobernadores, Jefe de Gobierno de la Ciudad de México, Presidentes Municipales y Alcaldes, que dentro de su jurisdicción tienen la responsabilidad sobre la integración y funcionamiento de sus sistemas locales de protección civil, además del funcionamiento e instalación de sus Consejos y de la operación de sus Unidades.

 

De acuerdo con el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua (Real Academia Española, 2020), sistema tiene varias acepciones, de las cuales las primeras dos se adecuan al objeto de estudio que nos ocupa:

“1. m. Conjunto de reglas o principios sobre una materia racionalmente enlazados entre sí.

1)       m. Conjunto de cosas que relacionadas entre sí ordenadamente contribuyen a determinado objeto.”

 

Luego entonces, el objetivo del Manual es “proteger a la persona a la sociedad y su entorno ante la eventualidad de los riesgos y peligros que representan los agentes perturbadores y la vulnerabilidad en el corto, mediano y largo plazo, provocada por fenómenos naturales perturbadores o antropogénicos, a través de la gestión integral de riesgos y el fomento de la capacidad de adaptación, auxilio y restablecimiento de la población”.

 

Sin embargo, el enfoque debe ser más dirigido a atender la construcción social del riesgo, así como a la generación de la vulnerabilidad que crea la acción humana cuando cambia el entorno, ya por situación de desarrollo (principalmente industrial, agrícola o urbano) o por explotación de recursos naturales de cualquier orden.

 

Por su parte, la Misión del Manual se encamina a “integrar, coordinar y supervisar el SINAPROC para la prevención, auxilio y recuperación ante los desastres a toda la población, sus bienes y el entorno, a través de programas y acciones”.

 

Aún no se habla de preparación, mitigación, rehabilitación, adaptación ni continuidad de operaciones, que son conceptos básicos para gestionar y reducir el riesgo de desastre. La semántica es importante cuando se trata de dar dirección a un manual de organización y operación.

 

La Visión que expone el manual es ambigua, pues no marca si es la del propio manual o la del Sistema Nacional en general, aunque se refiere a una instancia: “Ser una instancia de excelencia que privilegie la participación activa, coordinada, corresponsable y solidaria de sociedad y gobierno, mediante el establecimiento de una nueva relación entre los individuos, las organizaciones, los sectores y entre los municipios, los estados y la federación, con el objetivo común de preservar a la persona y a la sociedad, ante los riesgos de los fenómenos perturbadores o antropogénicos, coadyuvando al logro del desarrollo sustentable de nuestro país, propiciando la forma de vida justa, digna y equitativa a que aspiramos los mexicanos, y una adecuada interacción con la comunidad internacional”.

 

En una nueva versión de la Visión, ya deben incluirse los Objetivos del Desarrollo Sostenible, las prioridades y metas del Marco de Sendai, así como sus Aspectos Esenciales. Es menester recordar que la gestión del Riesgo es dinámica.

 

Se sugiere, además, que el manual contemple las estrategias locales, municipales, regionales y territoriales para la gestión y reducción del riesgo de desastre, de manera que los órdenes de gobierno estatal y municipal puedan homologar, no solamente emular, los procedimientos para hacer gestión prospectiva, preventiva, correctiva y reactiva.

 

En el sentido de reacción, el Manual de Organización y Operación del Sistema Nacional de Protección Civil contiene diez acciones que se deben administrar durante el desarrollo de una contingencia, ya sea por la amenaza o por el impacto de un agente destructivo (Flores Gómez, 2019). Estas diez acciones pueden presentarse de forma indistinta o simultánea, a veces en orden y en secuencia y a veces no. Flores Gómez lo considera “como una autopista que recorremos quienes manejamos crisis en la que nos podemos encontrar con diez casetas de peaje en las que hay que pagar por pasar por ellas”.

 

Los administradores de emergencias y desastres deben manejar las diez acciones a la perfección en el nivel táctico; aunque en el nivel operativo existen especialistas para cada una de ellas, mismas que deben ser coordinados por un especialista táctico que administre la emergencia.

 

Para evitar confusiones o duplicidad, así como la omisión de actividades, es necesario que el Manual de Organización y Operación del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastre, sea redactado con una perspectiva de gobernanza.

 

De la misma manera y atendiendo a lo expresado por al artículo 17 de la Ley General de Protección Civil corresponde a los Gobernadores de los Estados, Jefe de Gobierno de la Ciudad de México, los Presidentes Municipales y los Alcaldes de las Demarcaciones Territoriales, la responsabilidad de la integración y funcionamiento de los sistemas de protección civil; y que igualmente, en cada uno de sus ámbitos, se asegurarán del correcto funcionamiento de los Consejos y Unidades de Protección Civil, o sus equivalentes, por lo que deben estar expresadas en el Manual.

 

Además, también deben describirse las acciones de previsión, prevención, preparación, mitigación, auxilio, recuperación, rehabilitación y reconstrucción, así como la continuidad de operaciones para cada una de las agencias de los tres órdenes de gobierno, de manera explícita, clara y ordenada, de manera tal que se sigan protocolos de actuación coadyuvantes y coordinados, para garantizar una optimización de recursos humanos, materiales y financieros que permita realizar cada una de las etapas de la gestión de riesgos de manera exitosa.

 

El manual contempla a los representantes de los sectores privado y social, para la respuesta organizada, solidaria, espontánea y temporal de grupos e individuos de la sociedad civil en acciones de prevención, auxilio y apoyo a la población, así como en la evaluación de daños, recuperación y acciones de contraloría social; no obstante, la participación social es fundamental para la gestión y reducción del riesgo de desastre, por lo que también debe considerar actividades de conocimiento y comprensión del riesgo, de preparación, prevención, previsión, mitigación, respuesta, recuperación, rehabilitación y continuidad de operaciones, es decir, todas las fases de la gestión del riesgo de desastre, para que exista control y optimización de recursos con la cooperación de la sociedad civil, de manera organizada.

 

Así mismo considera a los medios de comunicación masiva, electrónicos y escritos, para colaborar con las autoridades con arreglo a los convenios que se concreten, orientando y difundiendo oportuna y verazmente, información en materia de protección civil y de los mensajes de alerta que deriven de los Sistemas de Alerta Temprana. Sin embargo, el papel de la Comunicación Social en la Reducción del Riesgo es de importancia máxima para difundir los conocimientos científicos, incorporarse a los programas de planificación, incorporar tanto a los medios masivos como a los alternativos para la creación de cultura de prevención y de la gestión de riesgos; también debe practicar procesos de participación de la comunidad para generar acciones y no solamente información, así como evitar en todo momento la desinformación y abuso en la función informativa con  códigos de comportamiento ético, y eso debe estar establecido en el documento.

 

Para los centros de investigación, educación, y desarrollo tecnológico, establece que deberán coadyuvar con las dependencias de la Administración Pública Federal en la participación y elaboración de estudios y proyectos para la atención de emergencias o desastres, implementando los conocimientos y tecnologías con los que cuentan para prevenir o mitigar dichas contingencias. Debe expresar también, qué actividades desarrollar en temas de cada una de las etapas de la gestión del riesgo de desastres.

 

Considero, pues, que un documento de esta envergadura, debe estar integrado al Plan Nacional de Desarrollo incorporando los Objetivos para el Desarrollo Sostenible, y ser concurrente con la Agenda de Seguridad Nacional y con el Marco de Sendai (al menos hasta 2030), pero tomando en consideración permanente los aspectos benéficos que da la gobernanza.

 

Aprovecho esta ocasión para expresar mi respeto, admiración y reconocimiento, sobre todo mi agradecimiento al personal del Sector Salud, desde afanadores, cocineros, enfermería, camilleros, técnicos, médicos, personal de traslados, administrativos, todos, mujeres y hombres cuya decisión y compromiso se hace patente con la humanidad, a pesar de la indolencia de muchos. Gracias.

Deseo a todos, felices fiestas y un mucho mejor año nuevo. Bendiciones y parabienes en sus hogares.

 

Mtro. César Orlando Flores Sánchez.